Первый вице-спикер парламента, нардеп от пропрезидентской партии «Слуга народа» Александр Корниенко заявил, что власть тестирует модель перехода формы правления в Украине с парламентско-президентской на президентскую. Forbes Ukraine расспросил у аналитика Центра совместных действий Оксаны Заболотной, удачна ли такая инициатива и какие существуют риски.
Оксана Заболотная, аналитик Центра совместных действий Фото из личного архива
Как устроена парламентско-президентская и президентская республика?
В западных странах нет таких понятий и распределения форм правления в государстве на отдельно парламентско-президентскую или президентско-парламентскую республики. Они все называются смешанными республиками или полупрезидентскими.
Практика демократических стран показывает, что чем больше развит в стране парламентаризм, тем больше защищена демократия и меньше риски разворачивания в сторону авторитаризма. Большинство постсоветских стран остались с сильными полномочиями президентов и слабыми парламентами – Беларусь, Казахстан, Армения, Азербайджан. Это привело к появлению в этих странах авторитаризма и зависимости от России.
Украина также могла пострадать от подобной практики во времена президентства Леонида Кучмы и Виктора Януковича, но из-за противодействия гражданского общества оппозиционных парламентских сил этого не произошло.
Единственная успешная президентская республика – США. В других случаях, если проанализировать мировой опыт, страны с такой формой правления скатываются в диктатуры или становятся откровенно «банановыми» республиками.
Второй момент – в Украине исторически сложилось сильное участие народа в политике. Любые попытки ввести сильную президентскую власть подвергались сопротивлению украинского общества, потому что противоречили природе украинцев как народа.
То есть формулировку «парламентско-президентская» или «президентско-парламентская» республика придумали в постсоветских странах. Зачем?
Это иллюзия. Мы говорим, что при президентско-парламентской республике большее влияние на власть имеет президент, а наоборот – парламент. На самом деле эта перестановка слов ничего не решает по существу.
Благодаря чему США удалось не скатиться к авторитаризму, являясь президентской республикой?
В США важным элементом балансировки полномочий президента есть то, что это федерация. Там сильная федеральная власть. Здесь немаловажный элемент – распоряжение бюджетом страны. Бюджетные расходы федерального уровня в США – это безопасность и оборона, а вопросы порядка, юстиции и налогов решаются на уровне штатов. Соответственно, у президента нет механизмов для сосредоточения власти в одних руках.
В Украине же, унитарном государстве, президент может сконцентрировать всю власть и в сфере безопасности и обороны, и в сфере правоохранительных органов. Если же проанализировать ситуацию, где-то так и происходит. Сейчас форма правления в Украине похожа на президентскую монархию, когда формально у нас есть и правительство, и парламент, но они полностью зависят от воли президента.
Украина не может стать федерацией, иначе у нас появится другая наша традиционная проблема – склонность к феодализму, раздробленности. Тогда олигархи и региональные элиты смогут усилить это влияние, что точно нежелательно.
В Конституции говорится, что Украина – унитарное государство и является республикой, где носитель суверенитета и единственный источник власти – народ. И ничего не отмечено о президентско-парламентской либо наоборот форме правления. А лишь четко разграничены полномочия Верховной Рады, президента, Кабмина. Если примут президентско-парламентскую форму правления, чем это будет регулироваться? Добавят в Конституцию о полномочиях президенту?
В настоящее время президент в Украине контролирует безопасность и оборону, а также внешнюю политику. Норма особенности назначения министров обороны и иностранных дел на самом деле искривляет «хребет» всей исполнительной власти, потому что последняя фактически разорвана.
Если после войны все же решатся вносить изменения в Конституцию по изменению формы правления, то будут изменены статьи, где прописаны полномочия Верховной Рады, президента и Кабинета министров.
Какая форма правления в Украине сейчас?
В Украине сейчас действует смешанная форма правления. Разговоры по поводу изменения формы должны побуждать общество подумать о том, действительно ли нам нужна президентская республика или это желаемая форма правления.
Наша организация продвигает идею внедрения в Украине парламентской республики. У нее есть много преимуществ, но она не очень понятна что людям, что политикам. Так как политики привыкли к ситуации, когда есть сильный президент и к нему можно как-то приспособиться. Но на самом деле парламентаризм дал бы Украине гораздо больше, чем президентская форма правления.
Какие преимущества оставаться нам парламентско-президентской страной?
Преимуществ нет. Потому что у нас разорванность исполнительной власти между Кабинетом министров и президентом. Если взять сферу безопасности и обороны и внешней политики, то парламентского контроля там практически нет. А парламентский контроль – очень важный механизм контроля за деятельностью правительства. Этот контроль фактически отсутствует из-за того, что эти сферы отнесены к сфере влияния президента.
А контролировать президента как-то не очень парламентариям подходит, и они не очень хотят этим заниматься.
Какая форма правления для Украины была бы наиболее эффективной?
Во время войны нельзя вносить изменения в Конституцию. Резкий переход на изменение формы правления точно невозможен. Но в перспективе нам нужно думать, что Украина может стать именно парламентской республикой. Это дает много преимуществ, которые будут работать в долгую, а не зависеть от личности президента.
При парламентаризме политика могла бы быть более прозрачной, в результате чего уменьшилась бы коррупция. Чем более открытый процесс принятия решений, тем больше снижаются риски влияния олигархов и политических групп.
Также парламентаризм приводит коалиционности правительства, где несколько партий должны объединиться, чтобы сформировать большинство. Это требует переговоров и компромиссов, в то же время поощряет центральное правительство учитывать региональные интересы, сотрудничать с местным самоуправлением для сохранения поддержки партнеров по коалиции.
Таким образом, парламент, при условии коалиционности правительства, и между собой сотрудничает, и одновременно есть эффективное взаимодействие на местах.
Имеет ли значение, как называть форму правления? Потому что управляет тот, кто выиграл парламентские, а затем и президентские выборы, как, например, Владимир Зеленский и пропрезидентская партия «Слуга народа». Не скатится ли Украина все равно в президентскую республику?
Мы не скатимся в президентскую республику. Не думаю, что в наших условиях еще раз возможна ситуация, когда такое большое количество депутатов будет представлено в Верховной Раде от одной партии.
Даже если какая-то партия наберет большинство голосов на выборах, у нее будет большинство в парламенте, и она сформирует сама коалицию. То, что все полномочия исполнительной власти будут сконцентрированы у правительства, а не разорваны между президентом и правительством, будет существенно влиять и на контроль, и на эффективность. И, соответственно, на качество принимаемых для людей решений.
Сторонники изменения формы правления на президентско-парламентскую говорят, что в результате широких полномочий премьера и президента между ними могут постоянно возникать конфликты. Когда власть будет сконцентрирована в руках президента, такого не будет, это будет лучше для развития демократической страны. Как вы считаете?
На самом деле для развития демократической страны существует правильная парламентская процедура. Вспомним «турборежимы», когда решения принимались, но в них не было особого смысла и мало какие из них были положительно полезными.
Возможно, в Украине несколько усложнены парламентские процедуры, но они так созданы для того, чтобы решение принималось взвешенно, чтобы их принимали с привлечением и парламентских сил, и общественности.
Когда все подали свои замечания и предложения, когда это проработано, в таких условиях быстрые решения невозможны, но в то же время такая процедура приводит к качественным и взвешенным решениям.
Несмотря на то, что сейчас в Украине действует парламентско-президентская форма правления, президент иногда превышает свои конституционные полномочия. Как четко разграничить эти полномочия в законодательстве, сформулировать четкий механизм регулирования процесса, чтобы при переходе на парламентскую республику между ветвями власти подобного не происходило?
Сейчас мы видим фактически концентрацию власти в руках президента без изменений Конституции. Решение же внести изменения в Конституцию по поводу президентской республики может создать долгосрочную проблему.
Случай с Владимиром Зеленским уникален. Если вспомнить историю, большинство президентов в Украине не имели собственного жесткого парламентского большинства. Даже во времена Януковича «Партии регионов» приходилось покупать голоса коммунистов, мажоритарщиков.
Концентрация власти уже привела к двум революциям в Украине. Если повторить практику абсолютной концентрации власти, возможна третья революция. Как правило, когда человек концентрирует в руках всю власть, он превращается в диктатора.
Вы нашли ошибку или неточность?
Оставьте отзыв для редакции. Мы учтем ваши замечания как можно скорее.
