Минэкономики вместе с международными организациями девять месяцев разрабатывало Политику государственной собственности. Ее задача – улучшить управление государственными компаниями и привлечение инвестиций. От утверждения Политики зависело не только дальнейшее финансирование Украины от партнеров, полезный эффект от реформы гораздо глубже, считает Владимир Игонин, партнер ЮФ «Василий Кисиль и Партнеры» и один из членов команды разработчиков Политики. Как Политика государственной собственности должна реформировать государственный сектор экономики?
29 ноября правительство утвердило Политику государственной собственности. Этот ключевой документ для реформы управления госкомпаниями ждали от Украины и международных партнеров. План Ukraine Facility потребовал принятия Политики среди первых шагов. Меморандум Украины с МВФ также содержит соответствующий структурный маяк. Многие международные организации приложили усилия, чтобы помочь Украине разработать и принять Политику государственной собственности, прежде всего ЕБРР, ЕС, МВФ, Всемирный банк, ОЭСР, USAID/UKaid (проект SOERA).
Но полезный эффект от реформы гораздо глубже, чем дальнейший зеленый свет для финансовой поддержки Украины. В этой статье – обзор ключевых положений Политики.
Зачем Украине Политика государственной собственности
Утверждения Политики государственной собственности требовал закон №185-V от 21 сентября 2006 года об управлении объектами государственной собственности. Причина появления этой нормы – задача улучшить состояние государственного сектора в экономике.
На начало 2024 года в государственном секторе Украины учитывалось 2995 компаний (без 157 компаний в оккупированном Крыму), согласно данным Минэкономики. Только 30% (896) из них ведут деятельность. Остальные не работают или не отчитываются.
Доходных госкомпаний еще меньше – всего 17,6% от общего количества, свидетельствуют данные Минэкономики. А совокупный долг компаний госсектора превысил 1 трлн грн за 2023 год.
Для эффективного управления госкомпаниями Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) рекомендует иметь всеобъемлющую (overarching) политику государственной собственности. Упрощенно – такая политика должна определять, какие компании целесообразно иметь в государственной собственности, почему именно их, и установить подходы к управлению ими.
Сколько Украине нужно госкомпаний
Около 3000 госкомпаний – это на порядок больше, чем нужно государству, стремящемуся иметь рыночную экономику. Политика собственности прямо определяет, что доля государственного сектора в экономике Украины должна существенно уменьшиться.
Минэкономики во взаимодействии с другими госорганами до конца 2024 года должно обеспечить «триаж», или сортировку, госкомпаний по категориям. В результате решить: какие компании нужно оставить в госсобственности на постоянно или на время военного положения, а какие выставить на приватизацию, ликвидировать или реорганизовать.
Пока государство не показало себя лучшим управленцем своими компаниями. После «триажа» часть госкомпаний, не критичных для функционирования государства, будет передана частным владельцам.
Политика определяет стратегию приватизации и предусматривает конкретные меры по ее активизации: от инвентаризации имущества до упрощения процедур, устранения порогов для иностранных покупателей, а также лучшего информирования потенциальных покупателей о выставленных на продажу активах.
Принципы нового управления
Предприятия, которые останутся в госсобственности, будут управляться благодаря ключевым принципам:
- достижение долгосрочных целей, а не краткосрочной доходности, и ориентация на результат;
- соответствие целям и причинам пребывания компании в госсобственности: государство должно быть последовательным в управлении компаниями и не должно, в частности, требовать максимизации прибыли от компаний с некоммерческим (социальным) фокусом деятельности;
- равенство государства с частными акционерами;
- конкурентная нейтральность: государство не должно создавать прямые или косвенные конкурентные преимущества для госкомпаний, например специальные моратории;
- обособленность функций государства как собственника компании от формирования и реализации государственной политики – вместо текущей практики, когда один орган одновременно устанавливает правила в определенной сфере и управляет компанией, работающей в этой сфере.
Политика закрепляет курс на централизованную модель управления госкомпаниями.
В настоящее время госкомпаниями управляют около 80 разных органов. Кабмин должен разработать концепцию, когда одна управляющая компания будет управлять частью предприятий и корпоративных прав государства. Централизованная модель консолидирует в управляющей компании необходимые экспертизу и организационный ресурс для управления портфелем государственных компаний.
Военное положение политика государственной собственности тоже учитывает. При восстановлении уничтоженного или поврежденного имущества госкомпании должны руководствоваться принципом «отстроить (восстановить) лучше, чем было» (build back better). Он предполагает повышение эффективности деятельности, обеспечение устойчивости к чрезвычайным обстоятельствам в дальнейшем, энергоэффективность, привлечение инвестиций в зеленую трансформацию и локализацию производства товаров.
Каскад целей и планов
Скептики автономии госкомпаний упрекали, что она не может делать всё, что заблагорассудится ее менеджменту или наблюдательному совету. Поскольку госкомпания принадлежит государству, она должна приносить ему конкретную и прогнозируемую пользу: будь то дивиденды или выполнение специальной обязанности, например почта, пассажирские перевозки.
Дивидендам посвящена отдельная политика. По общему правилу госкомпания должна платить в бюджет дивиденды в размере не менее 75% чистой прибыли. Из этого правила возможны отклонения к минимальной выплате в 30% от прибыли.
Важной новеллой является порядок установления целей и планов для госкомпаний.
Цели делятся на финансовые, операционные, нефинансовые и могут иметь разный срок – от одного года до трех и более. Политика приводит примеры целей по сферам и целевым показателям эффективности.
Государство устанавливает цели и показатели эффективности конкретной компании ежегодно в письме ожиданий после обязательных консультаций с наблюдательным советом соответствующей компании. Если совета нет – с менеджментом. Для прозрачности утвержденное письмо ожиданий публикуют (кроме информации с ограниченным доступом) на сайте госкомпании и управляющего ею государственного органа.
Цели могут быть уточнены в стратегическом плане развития госкомпании, утверждаемом на 3–5 лет с регулярным пересмотром. В дальнейшем цели и показатели, определенные в письме ожиданий и стратегическом плане развития, должны быть детализированы в годовых финансовом и инвестиционном планах.
Госкомпании ежегодно будут отчитываться о выполнении своих писем ожиданий и стратегических планов развития.
Не вмешивайся в корпоративное управление, которое работает
Фразу «If it ainʼt broke – donʼt fix it» приписывают Берту Лэнсу, советнику президента США Джимми Картера. Лэнс якобы сказал ее в адрес правительства после увольнения с должности председателя совета Calhoun National Bank в 1977 году из-за обвинений в плохом управлении и коррупции.
В Политике государственной собственности подход «не вмешивайся в то, что работает» нашел отражение через принцип операционной независимости и защиты от вмешательства. Госорганы не должны вмешиваться в принятие решений наблюдательным советом и менеджментом госкомпании, а наблюдательный совет должен избегать чрезмерного вмешательства в операционную независимость менеджмента.
Такое невмешательство вполне оправдано, пока предприятие эффективно работает, в частности выполняет письма ожиданий и стратегический план развития. К тому же государство не гнушалось вмешательства в деятельность госкомпаний.
Политика закрепляет и другие важные принципы корпоративного управления в соответствии с рекомендациями ОЭСР для предприятий государственной собственности.
Символично, что в украинском языке выражение «дати раду» означает «навести порядок, лад». Политика собственности призвана помочь наблюдательным советам быть компетентными и субъектными, с одной стороны, а с другой – эффективными и ответственными. Это улучшает управление в компаниях в целом и в госсекторе в частности, свидетельствует опыт стран ОЭСР.
У реформы есть цель и есть путь
Государство будет реформировать госкомпании по отдельному плану мер, которые нужно принять в ближайшие годы, чтобы Политика собственности полноценно заработала.
Хотя закон требует пересматривать Политику собственности, по меньшей мере, раз в пять лет, Кабмин заложил более амбициозную цель и пересмотрит Политику в течение года после ее утверждения – до 29 ноября 2025 года. Каждый пересмотр политики должен сохранять соответствие актуальным принципам и рекомендациям ОЭСР.
Утверждение Политики государственной собственности является хорошим шагом для улучшения управления госкомпаниями и приближения этой сферы к стандартам ОЭСР.
Результат в значительной степени обусловит культура выполнения положений политики органами власти и самими госкомпаниями.
Как член команды разработчиков Политики автор благодарит всех привлеченных к этой работе коллег, а также отмечает неоценимый вклад в подготовку Политики Александра Максимова, директора Департамента политики собственности Минэкономики. К сожалению, господин Максимов покинул этот мир за несколько дней до утверждения Политики.
Вы нашли ошибку или неточность?
Оставьте отзыв для редакции. Мы учтем ваши замечания как можно скорее.
