Меритократия не работает эффективно в условиях слабых институтов и фрагментированной политической системы, как в Украине, объясняет кандидат политических наук и ведущая научная сотрудница Института политических и этнонациональных исследований НАН Украины Наталья Кононенко. Технократические реформы, такие как введение меритократических зарплат для топ-чиновников, сталкиваются с политическим вакуумом, где нет реальной ответственности за провал, что ведет к «хронической самостигматизации» в обществе. Политолог предлагает четыре фундаментальных принципа, как хотя бы подлатать систему.
Купуйте річну передплату на шість журналів Forbes Ukraine за ціною чотирьох номерів. Якщо ви цінуєте якість, глибину та силу реального досвіду, ця передплата саме для вас.
В контексте последних событий в стране снова актуализировался вопрос, какой должна быть заработная плата министра в Украине. Настал момент говорить не только о размере вознаграждения. Пора наконец серьезно задуматься, за что именно.
Следствие отсутствия привязки между зарплатами и результатами
Украинские чиновники и высший корпус государственной службы (ее правительственная часть) работают в системе, где вознаграждение и карьера мало зависят от результатов работы правительства. Эта модель, унаследованная от советской бюрократии, до сих пор не адаптирована как к чрезвычайным вызовам полномасштабного российского вторжения, так и к более современным принципам управления.
- Категория
- Рейтинги
- Дата
Ища ответ на вопрос, сколько и за что должно получать высокопоставленное правительственное должностное лицо, важно различать политические должности: премьер, министры, заместители министров, где ответственность должна быть перед парламентом и избирателями. И административные: если речь идет о топ-уровне, то это руководители ЦОИВ, не входящие в правительство, государственные секретари и т. д., лишенные политической ответственности.
Последствия отсутствия корреляции между результатами работы правительства (его политического и бюрократического компонентов) и политической, а также профессионально-институциональной ответственностью вполне ощутимы.
Речь о следующем.
Социально-экономический эффект. Отсутствие устоявшихся механизмов ответственности формирует ситуацию, когда повышение зарплат госуправлению не сопровождается улучшением экономических показателей, ощутимых большинством украинцев. Украина является одной из наиболее медленно растущих экономик Европы за весь посткоммунистический период: средний рост реального ВВП Украины с 1991 по 2021 год составляет всего 0,8–1% в год, по данным Всемирного банка.
Политический эффект. Политическая ответственность как механизм не работает: за период с 2014 года, когда Украина конституционно вернулась к парламентско-президентской модели, ни одно украинское правительство не было отправлено в отставку парламентом из-за, например, низких темпов реформ или неэффективной социально-экономической политики. А утвержденные ВРУ правительственные программы были у премьеров Арсения Яценюка (2014-й, второе правительство) и Владимира Гройсмана (2016-й).
Со стороны все это выглядит как круговая порука и снижает доверие к государственным институтам, усиливая и без того распространенное среди украинцев ощущение, что политики и высокие госслужащие существуют в собственном параллельном мире.
Социальный эффект. Здесь есть два тренда.
Первый: существенные разрывы размеров вознаграждений между «обычным государством» (рядовыми бюрократами) и «сверхдержавой» (топ-руководителями с высокими зарплатами) создают расслоение и порождают социальное сопротивление непосредственно в среде бюрократии.
Второй: с 2015 года (после принятия Закона «О государственной службе») высший корпус государственной службы получает существенное повышение вознаграждений. При этом среднесрочный экономический рост оставался в пределах 2–3% (оптимистическая оценка), а средняя официальная зарплата по стране в начале войны составляла 14 055,38 грн.
Даже если предположить, что реальная средняя зарплата украинца была несколько больше (с учетом того, что, по оценкам НБУ, до 25% ВВП Украины находилось в тени), разрыв между официальным доходом высшего корпуса государственной службы и фактическим средним доходом граждан была (и, вероятно, остается) высокой.
Коррупционный эффект. (1) Когда формальное вознаграждение чиновника или госслужащего (и рядового, и топ-уровня) не связано с результатом, возникают стимулы искать неформальные источники дохода. Особенно – в условиях слабых инструментов контроля (речь идет о судах, прокуратуре, антикоррупционной вертикали).
(2) Когда большинство граждан видит поразительный разрыв между собственными фактическими доходами и фактическими доходами отдельных чиновников, формируется то, что в политической психологии называют хронической самостигматизацией (общественной беспомощностью).
Меритократия в стабильных демократиях: принципы и вызовы
Во-первых, следует уяснить, что в большинстве «старых» европейских демократий (Франция, Германия, Нидерланды, Швеция, Дания) правительственные программы принципиально не содержат экономических прогнозов.
Нравится это нам или нет, но европейские правительства действуют по принципу «не обещать того, что нельзя контролировать». Политические документы сосредоточены на реформах, институциональных изменениях и стратегических направлениях государственной политики. А макроэкономические оценки, которые трудно контролировать из-за влияния внешних факторов, – сфера ответственности министерств финансов, центральных банков или даже независимых аналитических центров, публикующих прогнозы на основе экономических моделей, а не предвыборных ожиданий.
Соответственно, система оплаты труда высокопоставленных должностных лиц (и министров, и государственных служащих) в таких государствах определяется законами или независимыми комиссиями, корректируется в соответствии со средними зарплатами в экономике или инфляции, практически лишена бонусов и почти никогда не зависит от «индивидуальных результатов».
Таким образом, система оплаты труда высокопоставленных должностных лиц в правительствах этих стран институционально противоположна корпоративной модели вознаграждений.
Считается, что политическая ответственность министров за реализацию правительственных программ, сформированных на основе коалиционных соглашений, преимущественно коллегиальна и измеряется выборами (очередными и внеочередными).
Что касается топ-бюрократии, выведенной за пределы политической подотчетности, ее эффективность определяется общей институциональной способностью, маркерами которой являются, например, качество предоставления государственных услуг: безопасность, образование, медицинское обслуживание.
Зарплата бюрократа в стабильных демократиях – это оплата функции и масштаба ответственности, а не «вознаграждение за успех». Считается, что коррупция в такой системе локализована работающей судебной системой и институтом репутации, проблемы с которой означают конец стабильной работы в государственном секторе.
Во-вторых, стоит сделать акцент на том, что кризис способности европейского институционализма, вероятно, будет корректировать и меритократическую модель управления, которая все еще считается эталонным стандартом и пока не ставится под сомнение в политическом дискурсе. Чего не скажешь о научных обсуждениях, где ценность и эффективность меритократии давно взвешена.
Наиболее авторитетные критики современной модели меритократического управления:
- Майкл Сендела. Он считал, что системы, утверждающие, что «платят за заслуги», а не за результат, почти всегда воспроизводят структурные неравенства; государственное управление – не исключение;
- Даниэль Марковиц – утверждал, что меритократические системы вознаграждения создают де-факто самовоспроизводящиеся, а не «выстраивающиеся снизу» экономические и политические элиты;
- Гай Питерс – настаивал, что «меритократические» модели оплаты в бюрократии являются фикцией, потому что не существует надежного способа отделить коллективный результат правительства от индивидуальных заслуг чиновника;
- Пьер Розанволон – объясняет, почему кажущаяся справедливой меритократия на практике разрушает общественное доверие.
В-третьих, важно отдавать себе отчет, что все посткоммунистические страны ЕС были вынуждены унифицировать подход к оплате труда высокопоставленных чиновников с общеевропейским.
В Польше, Чехии, Словении, странах Балтии также нет привязки зарплат министров и правительственных топ-бюрократов к макроэкономическим результатам работы правительства. Зарплаты высоки (в несколько раз превышают среднюю по стране), но не конкурируют с размером вознаграждений в корпоративном сегменте. Элементы премирования присутствуют, касаются не политических результатов, а внутреннего менеджмента, качества администрирования государственных услуг.
Если есть KPI, то, как правило, они являются секторальными.
Итак, после реформы государственного управления эти страны действительно получили более профессиональную бюрократию, благодаря, в том числе, высоким зарплатам (по сравнению с предыдущим периодом).
Но последние никак не заменили фундаментальные механизмы ответственности, которые обеспечивают только сильный парламент, стабильная партийная система и эффективная судебная ветвь власти.
Институциональная способность парламентов, партий, судов не позволяет в вышеперечисленных посткоммунистических странах ЕС исчезнуть вопросам экономического роста и увеличения доходов граждан с политических фокусов локальных правительств, что определенным образом детерминирует содержание работы их и политической, и бюрократической верхушек. И вот именно с механизмами политической ответственности у Украины возникает самая большая сложность.
Наша парламентская система, как правило, не выполняет свою ключевую функцию – эффективного контроля над деятельностью правительства, а партии остаются нестабильными, персоналистскими проектами, подконтрольными неформальным политическим акторам, неспособными к формированию долгосрочной политики и ответственности за ее результаты.
Это и есть корень проблемы: технократические реформы, такие как введение меритократических зарплат, наталкиваются у нас на политический вакуум, где никто не несет реальную политическую цену за провал.
Путь для Украины: от меритократии до институционных «рельсов»
В сложившихся условиях Украина вынуждена внедрять меритократические подходы к государственному управлению. Но эффективную меритократию невозможно воспроизвести в условиях слабых институтов и фрагментированной политической системы.
Украинский парадокс можно описать жесткой формулой: мы хотим меритократию в институтах, которые еще не доросли до меритократии из-за отсутствия политического контроля, который сдерживал бы (без популизма) ее перекосы и помогал бы держать тему роста экономики и доходов граждан в качестве ключевой и конечной цели всех политик.
В этом состоянии действительно возникает абсурд: высокие зарплаты, низкая подотчетность, слабая парламентская роль и отсутствие прямой ответственности за проваленные результаты.
Временное инструментальное решение существует. К сожалению, оно не связано с быстрым «усилением институтов», что требует изменений Конституции, а это физически невозможно во время полномасштабной войны.
Если смотреть прагматично, то речь идет об изменении правил игры, которые, вероятно, заставят даже слабые институты вести себя лучше.
Несколько принципов, которые могут сработать в Украине
Платить больше, но за результат, а не за сам факт должности. Украина приняла худшую модель: повышение зарплат автоматом для всех без системы оценки результатов, без угрозы потерять должность именно из-за невыполнения поставленных задач.
Что сработает лучше? Широкий диапазон зарплат. У топ-чиновников может быть не фиксированная сумма, а диапазон (например: 80% – минимум, 120% – максимум). Движение в этом диапазоне должно происходить исключительно через результаты, связанные с выполнением KPI (конкретных секторных показателей). Это временно нивелирует отсутствие сильного парламента, но требует сильной процедуры.
Определенная форма контрактности для топ-чиновника в правительстве. Он не должен быть топ-чиновником «навеки», а должен работать, опираясь на документ, содержащий:
- срочные цели;
- четкие и прозрачные условия увольнения в случае критического и безосновательного невыполнения KPI;
- регулярное независимое оценивание, по итогам которого принимается решение о дальнейшем пребывании в должности.
Публичный индикатор «коэффициент ответственности». Вместе с повышением зарплат для топ-чиновников вводится публичный индикатор – процент достигнутых плановых целей за квартал/год, находящийся в открытом доступе вместе с размером их зарплат.
Таким образом, новости в СМИ получают формат: «Государственный секретарь правительства получил 250 000 грн (что немало) при индикаторе выполнения 34% (что дефицитно)». Политически это создает давление даже при слабом парламенте: потому что легитимность формируется через общественное давление.
Сильный внешний аудит правительства в условиях слабой парламентской ответственности. Парламент в слабых демократиях часто не может или не желает контролировать власть. Поэтому нужен независимый «арбитр» (например, Счетная палата), который:
- проверяет выполнение программ;
- оценивает эффективность затрат и реформ;
- предоставляет выводы для принятия решений о зарплате и контракте.
Парламент (в силу своей, надеюсь, временной слабости) в этой модели – скорее зритель, чем двигатель, но механизм эффективен.
Перечисленные процедурные решения (которых на самом деле гораздо больше) могут работать некоторое время даже в странах, где парламент и политическая ответственность не функционируют нормально, как в Украине, поскольку стимул в таком случае становится не политическим, а процедурным, финансовым и репутационным.
Однако ключевым остается осознание: все эти механизмы – лишь временные «костыли» для системы, а не замена ее каркаса. Они не упраздняют потребности в глубоких политических реформах:
- в построении сильного, профессионального парламента, способного к реальному контролю и постановке политических задач правительствам;
- в разработке стабильных идеологических партий, ответственных перед избирателями за долгосрочные программы;
- в развитии независимого правосудия.
Без этих фундаментальных изменений любая, даже самая удачная система оплаты труда будет оставаться технократическим латанием дыр в системе, лишенной политической воли к изменениям.
Вы нашли ошибку или неточность?
Оставьте отзыв для редакции. Мы учтем ваши замечания как можно скорее.
