Меритократія не працює ефективно в умовах слабких інститутів і фрагментованої політичної системи, як в Україні, пояснює кандидатка політичних наук та провідна наукова співробітниця Інституту політичних і етнонаціональних досліджень НАН України Наталія Кононенко. Технократичні реформи, як-от введення меритократичних зарплат для топпосадовців, стикаються з політичним вакуумом, де немає реальної відповідальності за провал, що веде до «хронічної самостигматизації» в суспільстві. Політологиня пропонує чотири фундаментальних принципи, як хоча б підлатати систему.
Купуйте річну передплату на шість журналів Forbes Ukraine за ціною чотирьох номерів. Якщо ви цінуєте якість, глибину та силу реального досвіду, ця передплата саме для вас.
У контексті останніх подій у країні знову актуалізувалося питання, якою має бути заробітна плата міністра в Україні. Настав момент говорити не лише про розмір винагороди. Час нарешті серйозно замислитися, за що саме.
Наслідок відсутності прив’язки між зарплатами та результатами
Українські урядовці та вищий корпус державної служби (її урядова частина), працюють у системі, де винагорода і карʼєра мало залежать від результатів роботи уряду. Ця модель, успадкована від радянської бюрократії, й досі не адаптована як до надзвичайних викликів повномасштабного російського вторгнення, так і до більш сучасних принципів врядування.
- Категорія
- Рейтинги
- Дата
Шукаючи відповіді на питання, скільки й за що має отримувати урядовий високопосадовець, важливо розрізняти політичні посади: премʼєр, міністри, заступники міністрів, де відповідальність має бути перед парламентом та виборцями. Й адміністративні: якщо йдеться про топрівень, то це – керівники ЦОВВ, що не входять до уряду, державні секретарі тощо, позбавлені політичної відповідальності.
Наслідки відсутності кореляції між результатами роботи уряду (його політичного та бюрократичного компонентів) та політичною й професійно-інституційною відповідальністю цілком відчутні.
Мова йде про таке.
Соціально-економічний ефект. Відсутність усталених механізмів відповідальності формує ситуацію, коли підвищення зарплат держкерівництву не супроводжується покращенням економічних показників, відчутних більшістю українців. Україна є однією з найповільніше зростаючих економік Європи за весь посткомуністичний період: середнє зростання реального ВВП України з 1991 по 2021 рік становить лише 0,8–1% на рік, за даними Світового банку.
Політичний ефект. Політична відповідальність як механізм не працює: за період з 2014 року, коли Україна конституційно повернулася до парламентсько-президентської моделі, жоден український уряд не був відправлений у відставку парламентом через, наприклад, низькі темпи реформ або неефективну соціально-економічну політику. А затверджені ВРУ урядові програми мали прем’єри Арсеній Яценюк (2014-й, другий уряд) та Володимир Гройсман (2016-й).
Зі сторони все це виглядає як «кругова порука» і знижує довіру до державних інститутів, підсилюючи й без того поширене серед українців відчуття, що політики та високі держслужбовці існують у власному паралельному світі.
Соціальний ефект. Тут є два тренди.
Перший: суттєві розриви розмірів винагород між «звичайною державою» (рядовими бюрократами) та «наддержавою» (топкерівниками із високими зарплатами) створює розшарування й породжує соціальний спротив безпосередньо в середовищі бюрократії.
Другий: з 2015 року (після ухвалення Закону «Про державну службу») саме вищий корпус державної служби отримує суттєве підвищення винагород. При цьому середньострокове економічне зростання залишалося в межах 2–3% (це оптимістична оцінка), а середня офіційна зарплата по країні на початку війни становила 14 055,38 грн.
Навіть, якщо припустити, що реальна середня зарплата українця була дещо більшою (з врахуванням того, що, за оцінками НБУ, до 25% відсотків ВВП України перебувало в тіні), розрив між офіційним доходом вищого корпусу державної служби та фактичним усереднім доходом громадян була (і, ймовірно, лишається) високою.
Корупційний ефект. (1) Коли формальна винагорода урядовця чи держслужбовця (і рядового, і топрівня) не повʼязана з результатом, виникають стимули шукати неформальні джерела доходу. Особливо – в умовах слабких інструментів контролю (мова йде про суди, прокуратуру, антикорупційну вертикаль).
(2) Коли більшість громадян бачить разючий розрив між власними фактичними доходами й фактичними доходами окремих топдержавних службовців, то формується те, що в політичній психології називають «хронічна самостигматизація» (суспільна безпорадність).
Меритократія в стабільних демократіях: принципи та виклики
По-перше, слід усвідомити, що у більшості «старих» європейських демократій (Франція, Німеччина, Нідерланди, Швеція, Данія) урядові програми принципово не містять економічних прогнозів.
Подобається це нам чи ні, але європейські уряди діють за принципом – не обіцяти того, чого не можна контролювати. Політичні документи зосереджені на реформах, інституційних змінах та стратегічних напрямках державної політики. Натомість макроекономічні оцінки, які важко контролювати через вплив зовнішніх чинників, – сфера відповідальності міністерств фінансів, центральних банків чи навіть незалежних аналітичних центрів, які публікують прогнози на основі економічних моделей, а не передвиборчих очікувань.
Відповідно, система оплати праці високопосадовців (і міністрів, і державних службовців) у таких державах визначається законами або незалежними комісіями, коригується відповідно до середніх зарплат в економіці чи інфляції, практично позбавлена бонусів і майже ніколи не залежить від «індивідуальних результатів».
Таким чином, система оплати праці високопосадовців в урядах цих країн є інституційно протилежною корпоративній моделі винагород.
Вважається, що політична відповідальність міністрів за реалізацію урядових програм, сформованих на ґрунті коаліційних угод, є переважно колегіальною і вимірюється виборами (черговими та позачерговими).
Щодо топбюрократії, яка виведена за межі політичної підзвітності, то її ефективність визначається загальною інституційною спроможністю. Маркерами якої є, наприклад, якість надання державних послуг: безпека, освіта, медичне обслуговування тощо.
Зарплата бюрократа в стабільних демократіях – це оплата функції та масштабу відповідальності, а не «винагорода за успіх». Вважається, що корупція в такій системі локалізована працюючими судовою системою та інститутом репутації, проблеми з якою означають кінець стабільної роботи в державному секторі.
По-друге, варто зробити акцент на тому, що криза спроможності європейського інституціоналізму ймовірно корегуватиме і меритократичну модель врядування, яка наразі все ще вважається еталонним стандартом і поки що не ставиться під сумнів в політичному дискурсі. Чого не скажеш про наукові обговорення, де цінність і ефективність меритократії давно підважена.
Серед найбільш авторитетних критиків сучасної моделі меритократичного управління слід назвати:
- Майкла Сендела. Він вважав, що системи, які стверджують, що «платять за заслуги», а не за результат, майже завжди відтворюють структурні нерівності; державне управління — не виняток;
- Даніеля Марковіца – стверджував, що меритократичні системи винагороди створюють економічні й політичні еліти, що де-факто самовідтворюються, а не «вибудовуються знизу»;
- Ґая Пітерса – наполягав, що «меритократичні» моделі оплати в бюрократії є фікцією, бо не існує надійного способу відокремити колективний результат уряду від індивідуальних заслуг чиновника;
- П’єра Розанволона – пояснює, чому меритократія, яка здається справедливою, на практиці руйнує суспільну довіру.
По-третє, важливо усвідомлювати, що всі посткомуністичні країни ЄС були змушені уніфікувати підхід до оплати праці високопосадовців із загальноєвропейським.
В Польщі, Чехії, Словенії, країнах Балтії також немає привʼязки зарплат міністрів та урядових топбюрократів до макроекономічних результатів роботи уряду. Зарплати високі (в декілька разів перевищують середню по країні), але не конкурують із розміром винагород в корпоративному сегменті. Елементи преміювання присутні, стосуються не політичних результатів, а внутрішнього менеджменту, якості адміністрування державних послуг.
Якщо існують KPI, то, як правило, вони є секторальними.
Отже, після реформи державного управління ці країни дійсно отримали більш професійну бюрократію, завдяки, у тому числі й високим зарплатам (порівняно із попереднім періодом).
Але останні аж ніяк не замінили фундаментальні механізми відповідальності, які забезпечують лише сильний парламент, стабільна партійна система та ефективна судова гілка влади.
Інституційна спроможність парламентів, партій, судів не дозволяє в перерахованих вище посткомуністичних країнах ЄС зникнути питанням економічного зростання і збільшення доходів громадян з політичних фокусів локальних урядів, що у певний спосіб детермінує зміст роботи їх і політичної, і бюрократичної верхівок. І от саме з механізмами політичної відповідальності в України виникає найбільша складність.
Наша парламентська система, як правило, не виконує свою ключову функцію – ефективного контролю за діяльністю уряду, а партії залишаються нестабільними, персоналістськими проєктами, підконтрольними неформальним політичним акторам, нездатними до формування довгострокової політики та відповідальності за її результати.
Це і є корінь проблеми: технократичні реформи, такі як введення меритократичних зарплат, натикаються у нас на політичний вакуум, де ніхто не несе реальної політичної ціни за провал.
Шлях для України: від меритократії до інституційних «рейок»
В умовах, що склалися, Україна змушена впроваджувати меритократичні підходи до державного управління. Але ефективну меритократію неможливо відтворити в умовах слабких інститутів та фрагментованої політичної системи.
Український парадокс можна описати жорсткою формулою: ми хочемо меритократію в інституціях, які ще не доросли до меритократії через відсутність політичного контролю, який би стримував (без популізму) її перекоси та допомагав би тримати тему зростання економіки та доходів громадян в якості ключової і кінцевої мети всіх політик.
У цьому стані справді виникає абсурд: високі зарплати, низька підзвітність, слабка парламентська роль і відсутність прямої відповідальності за провалені результати.
Тимчасове інструментальне рішення існує. На жаль, воно не повʼязане зі швидким «посиленням інституцій», що потребує змін Конституції, а це фізично не можливо під час повномасштабної війни.
Якщо дивитися прагматично, то мова йде про зміну правил гри, які ймовірно змусять навіть слабкі інституції поводитися краще.
Кілька принципів, які можуть спрацювати в Україні
Платити більше, але за результат, а не за сам факт посади. Україна прийняла найгіршу модель: підвищення зарплат автоматом для всіх без системи оцінки результатів, без загрози втратити посаду саме через невиконання поставлених завдань.
Що спрацює краще? Широкий діапазон зарплат. У топпосадовців може бути не фіксована сума, а діапазон (наприклад: 80% – мінімум, 120% – максимум). Рух у цьому діапазоні має відбуватися виключно через результати, привʼязані до виконання KPI (конкретних секторних показників). Це тимчасово нівелює відсутність сильного парламенту, але потребує сильної процедури.
Певна форма контрактності для топпосадовця в уряді. Він не повинен бути топчиновником «навіки», а має працювати, спираючись на документ, що містить:
- строкові цілі;
- чіткі й прозорі умови звільнення у разі критичного і безпідставного невиконання KPI;
- регулярне незалежне оцінювання, за підсумком якого ухвалюється рішення щодо подальшого перебування на посаді.
Публічний індикатор «коефіцієнт відповідальності». Разом із підвищенням зарплат для топчиновників вводиться публічний індикатор – відсоток досягнутих планових цілей за квартал/рік, який перебуває у відкритому доступі разом із розміром їх зарплат.
У такий спосіб новини в ЗМІ отримують формат: «Державний секретар уряду отримав 250 000 грн (що немало) при індикаторі виконання 34% (що дефіцитно)». Політично це створює тиск навіть за слабкого парламенту: бо легітимність формується через суспільний тиск.
Сильний зовнішній аудит уряду в умовах слабкої парламентської відповідальності. Парламент у слабких демократіях часто не може або не хоче контролювати владу. Тому потрібен незалежний «арбітр» (наприклад, Рахункова палата), який:
- перевіряє виконання програм;
- оцінює ефективність витрат і реформ;
- надає висновки для прийняття рішень про зарплату й контракт.
Парламент (через свою, сподіваюсь, тимчасову слабкість) у цій моделі – скоріше глядач, аніж двигун, але механізм є ефективним.
Перераховані процедурні рішення (яких насправді набагато більше) можуть працювати певний час навіть у країнах, де парламент і політична відповідальність не функціонують нормально, як в Україні, оскільки стимул у такому разі стає не політичним, а процедурним, фінансовим і репутаційним.
Однак ключовим залишається усвідомлення: всі ці механізми – лише тимчасові «милиці» для системи, а не заміна її каркаса. Вони не скасовують потреби у глибоких політичних реформах:
- у побудові сильного, професійного парламенту, спроможного до реального контролю і постановки політичних завдань урядам;
- у створенні стабільних ідеологічних партій, відповідальних перед виборцями за довгострокові програми;
- у розвитку незалежного правосуддя.
Без цих фундаментальних змін будь-яка, навіть найвдаліша, система оплати праці залишатиметься технократичним латанням дір у системі, позбавленій політичної волі до змін.
Ви знайшли помилку чи неточність?
Залиште відгук для редакції. Ми врахуємо ваші зауваження якнайшвидше.
