Министерство финансов и Национальный банк по-разному смотрят на экономическую политику во время войны. Это может стать самым дорогим противоречием для украинской экономики в ХХI веке
Спеціальний воєнний номер Forbes до Дня Незалежності
Цей матеріал із спеціального воєнного номеру Forbes до Дня Незалежності. Придбати його можна за цим посиланням. Редакція ставила за мету зробити об’єктивний зріз українського бізнесу, економіки, держави на шостому місяці війни. У номері ми віддаємо шану жертвам російського вторгнення.
26 февраля заместитель министра финансов Юрий Буца проводил беседу с иностранными инвесторами, которые вложились в гособлигации. «Украина не допустит дефолта», – уверяли кредиторов украинские члены правительства на третий день российского вторжения.
Украинская власть тогда вряд ли представляла, сколько будет длиться война и в какие расходы это выльется. «Когда мы в начале весны подсчитали, что нам в месяц не хватает около $5 млрд, международные партнеры уверяли, что это для них не проблема», – рассказывает на правах анонимности собеседник в правительстве. Беседа с ним состоялась в начале августа, когда ежемесячная помощь Украине в среднем достигала $2,5 млрд.
Несмотря на нехватку средств из-за войны и катастрофическую ситуацию в экономике, Минфин, отвечающий за госрасходы, и НБУ, который занимается инфляцией, курсом гривни и банковской системой, в целом смогли удержать ситуацию, констатирует исполнительный директор Центра экономической стратегии Глеб Вышлинский. Банки и Госказначейство бесперебойно работают в течение полугода войны.
Обычно когда в стране начинается полномасштабная война, наступает платежный кризис, у нас банки и госказначейство не останавливались ни на день, говорил в интервью Forbes глава Нацбанка Кирилл Шевченко.
Вопрос – какой ценой. Чтобы закрыть критические потребности госбюджета, НБУ с начала марта напечатал 285 млрд грн.
И если в первые месяцы войны эмиссия гривни не вызвала противоречий, то уже в мае – июне стал очевидным конфликт между НБУ и Минфином. Они не могли согласовать, какая экономическая политика нужна во время войны, и ключевой вопрос: кто и как должен финансировать дефицит бюджета.
Неформальное противостояние между Министерством финансов и Центробанком является частой историей во многих странах. Цель Минфина – обеспечить финансирование расходов бюджета здесь и сейчас, НБУ – контролировать инфляцию и не допускать ее всплесков. Для написания этой статьи Forbes поговорил с десятком собеседников, близких к правительству, НБУ и Офису президента (ОП). Большинство согласилось говорить на условиях анонимности.
Как за первенство в экономической политике боролись финансовое министерство и финансовый регулятор, чем это соревнование угрожает Украине, переживающей настоящую драму в экономике?
Вышедшие из пандемии
Для министра финансов Сергея Марченко, 41, война с Россией стала уже вторым за три года экономическим катаклизмом. Он возглавил министерство в марте 2020 года. Экономика входила в пике: был первый месяц локдауна из-за пандемии коронавируса. Нацбанк тогда возглавлял Яков Смолий.
Уже тогда Минфин Марченко вступил в идеологическую конфронтацию с НБУ. «Позиция министерства была примерно такой же, как сейчас: правительство финансирует важные расходы, а Нацбанк должен придумать, как финансировать дефицит», – рассказывает на правах анонимности бывший сотрудник НБУ.
В середине 2020-го Смолия сменил Кирилл Шевченко, 49, до этого возглавлявший государственный Укргазбанк. Трансфер произошел не без скандала: Смолий подал в отставку, заявив о политическом давлении.
Новый глава НБУ воспринимался как лояльная фигура к Офису президента, однако год спустя кресло под ним пошатнулось. Нацбанк продолжал проводить независимую политику, и ОП не нравилась такая самостоятельность. Замену Шевченко не смогли найти: квалифицированных желающих на эту «расстрельную» должность было мало.
Наладить эффективное (в понимании Офиса) взаимодействие с НБУ должен был Ростислав Шурма, новый заместитель руководителя ОП, назначенный в конце 2021-го, рассказывает на правах анонимности собеседник, близкий к Офису.
Впрочем, из-за войны Шурме пришлось решать другую задачу – модерировать сложные отношения Минфина и Нацбанка. «ОП важно, чтобы они оставались контролируемыми, но не перекладывали ответственность за свои решения на президента», – отмечает собеседник, причастный к Банковой.
«Офису важно, чтобы Минфин и НБУ оставались контролируемыми и не перекладывали ответственность на президента»
Это резонное замечание, ведь именно на долю этих двух структур власти выпали самые сложные решения и вызовы военного времени в сфере экономики. НБУ пытается найти баланс между тем, чтобы смягчить неизбежную в военных условиях девальвацию, отток капитала и инфляцию. Минфину же нужно покрывать возросшие вдвое ежемесячные расходы, тогда как поступления налогов сократились в полтора раза.
Противоречия военного времени на десятки миллиардов гривен
Точка конфликта двух структур – темпы эмиссии гривни. «В начале войны она была безальтернативной», – констатирует первый заместитель главы НБУ Екатерина Рожкова. Однако со временем ситуация ухудшалась, в том числе и потому, что международной помощи, на которую рассчитывала Украина, не хватало.
По словам собеседника, знакомого с ходом визита правительственной делегации в США в конце апреля, когда в Вашингтоне проходили Spring Meetings МВФ и Всемирный банк, премьер-министр Денис Шмыгаль надеялся привезти подписанные соглашения на миллиарды долларов. Он получил лишь общие обещания.
В мае – июне Украине критически не хватало денег, суммарно более 260 млрд. грн. Минфин оказывал давление на Нацбанк, требуя «печатать» гривню, чтобы закрывать дыры в бюджете, пока не поступили международные деньги, рассказывает собеседник, знакомый с контактами между структурами.
По состоянию на конец мая Нацбанк покрыл около половины дефицита госбюджета за три месяца войны. Часть этих средств перелилась на валютный рынок, что уже в мае привело к росту розничного курса доллара до более 37 грн/$ (официальный курс оставался зафиксированным на уровне 29,25 грн/$).
Существование параллельных курсов сжигало валютные резервы НБУ очень быстро – в июне Нацбанку приходилось продавать на межбанке по миллиарду долларов в неделю. Пытаясь сохранить резервы, сдержать девальвацию и растущую инфляцию, в начале июня НБУ поднял учетную ставку сразу с 10% до 25%.
Поднятие ставки обсуждалось с Минфином, но цифры оказались для министерства полным сюрпризом, говорит собеседник, знакомый с этой дискуссией.
НБУ подвинул официальный курс на четверть, четко заявив, что учетная ставка останется на уровне 25% по меньшей мере до середины 2024 года
Одним из последствий новой ставки, по крайней мере по ожиданиям Нацбанка, было повышение доходности гособлигаций и, как следствие, рост спроса на ОВГЗ со стороны частных банков.
Минфин, со своей стороны, занял противоположную позицию. Во-первых, министерство прямо заявило, что ОВГЗ должны быть инструментом поддержки государства в сверхсложные времена, а не средством заработка на процентах.
Во-вторых, озвучивавшийся на межведомственных совещаниях месседж команды Марченко заключался в том, что государство не может сейчас замораживать расходы, поэтому следует выбрать путь «инфляционного налога» (когда высокая инфляция приводит к резкому одномоментному росту доходов госбюджета), говорит собеседник, близкий к регулятору.
Эта позиция является одной из наиболее значимых точек противоречия Минфина и НБУ. «Это вопрос политической ответственности, – говорит собеседник, близкий к одной из структур. – Если в стране высока инфляция, виноват НБУ, если бюджетный секвестр – виновато правительство».
Неформальное противостояние между Минфином и центробанком существует во многих странах. Цель Минфина – обеспечить бюджет здесь и сейчас, НБУ – контролировать инфляцию и не допускать ее всплесков.
Примирение между НБУ и Минфином?
Арбитром в этом противоречии выступает только ОП. Международные партнеры в ситуацию не вмешивались.
В конце июня рынок наконец-то увидел согласованные решения: правительство отменило перечень критического импорта, Нацбанк смягчил ограничения для импортеров, а Минфин начал повышать ставки по ОВГЗ. НБУ сместил официальный курс на четверть, четко заявив, что учетная ставка останется на уровне 25% по меньшей мере до середины 2024 года.
В июле «станок» Нацбанка притормозил, регулятор «напечатал» всего 27,5 млрд грн, что почти в четыре раза меньше, чем в «рекордном» июне. Банки начали активнее покупать государственные облигации, приобретя 23,2 млрд грн – самый большой с начала войны объем. Подлатали и бюджет: дефицит в июле к июню сократился в 40 раз.
Ситуация наладилась? Есть нюансы. Сокращение расходов ситуативное – благодаря задержке возмещения НДС – около 10 млрд грн в месяц и миллиардных долгов перед Минобороны, отмечает замглавы финансового комитета Верховной Рады Ярослав Железняк.
Выкуп Нацбанком на валютном рынке почти $1 млрд – не результат роста экспорта или сдачи валюты населением, а продажа Минфином валюты, полученной от США (со счета министерства в Укрэксимбанке), говорит один из собеседников. Существенный выкуп облигаций банками в июле также был не совсем рыночным – об этих соглашениях Минфин договорился с государственными ПриватБанком и «Ощадом».
Обычно, когда в стране начинается полномасштабная война, наступает платежный кризис, у нас банки и госказначейство не останавливались ни на день, говорил в интервью Forbes глава Нацбанка Кирилл Шевченко Фото пресс-служба НБУ
Кто из госорганов совершил больше ошибок с начала войны? НБУ слишком поздно повысил официальный курс, а Минфин ошибочно цепляется за низкие ставки по ОВГЗ, считает исполнительный директор CASE Ukraine Дмитрий Боярчук.
Логика Минфина об инфляционном налоге способна сработать в краткосрочном периоде (девальвация и инфляция дают дополнительные бюджетные доходы), но далее она ударит по потреблению и экономической активности, восстанавливать которую будет гораздо труднее, добавляет он.
Нацбанк в своей коммуникации почти прямым текстом говорит, что высокая инфляция может привести к массовому оттоку депозитов. «Мы не имеем права потерять доверие граждан к экономической политике власти. Сегодня каждый гражданин платит так называемый инфляционный налог ценой своих сбережений, – сказал в интервью глава НБУ. – Совместные действия властей должны привести к результату, когда люди не будут беспокоиться за то, что их деньги в банках обесцениваются».
Кто совершил больше ошибок с начала войны? НБУ поздно повысил официальный курс, а Минфин ошибочно цепляется за низкие ставки по ОВГЗ
Отказ от повышения ставок – это риск того, что правительству снова придется докапитализировать госбанки, говорит Боярчук. «В условиях девальвации дешевле ссудить на год гривню под 25% у госбанков, чем привлекать средства в долларах на рынке под 4,5% годовых, как это делает Минфин», – удивляется один из собеседников в финансовых кругах.
Коммуникационный провал
«Разборки» между правительством и Нацбанком – не уникальная для Украины ситуация. Экс-глава НБУ Валерия Гонтарева видела подобное своими глазами в 2014 году, когда после Революции достоинства и начала российской военной агрессии экономика Украины упала на 20%, а на казначейском счете оставалось около 100 000 грн.
Тогда Нацбанку пришлось «напечатать» 100 млрд грн только для докапитализации «Нафтогаза». Еще 90 млрд грн ушло на нужды Фонда гарантирования вкладов физлиц для выплат вкладчикам сотни обанкротившихся банков.
Входные условия в 2014-м, отмечает Гонтарева, были гораздо хуже, чем в начале 2022-го. Но Нацбанку и правительству удалось найти общий язык, начав диалог в рамках специально созданного в то время Совета по финстабильности под общим руководством главы НБУ и министра финансов. Не менее важный фактор – Украине удалось договориться о программе поддержки с участием МВФ на $40 млрд.
«Сейчас ситуация не катастрофическая, но надо сокращать бюджет исходя из реальных возможностей»
Дефицит госбюджета в этом году составит 25%, говорит собеседник в НБУ. Следующие несколько лет Украина тоже не сможет прожить без внешней помощи. Чтобы получить новую программу с МВФ и более активную поддержку партнеров, Минфин и НБУ должны договориться и как минимум выходить на публику с общей позицией, а не выражая конкурирующие идеи, как это происходило в последние месяцы.
Чем чревато отсутствие нормальной коммуникации между НБУ и Минфином? По меньшей мере серьезными проблемами с бюджетом в начале следующего года. В худшем случае экономическая катастрофа может случиться уже в конце этого года.
Позитивный сценарий, рассчитанный НБУ, предполагает, что Украина получит почти все обещанное партнерами финансирование, правительство увеличивает налоговые поступления и не раздувает расходы. При этом Нацбанк будет до конца года выкупать ОВГЗ не более 30 млрд грн в месяц.
У депутатов иной взгляд. 8 августа в Верховной Раде зарегистрирован законопроект, предлагающий увеличить объем внутренних заимствований в этом году на 270 млрд грн. Инициаторами выступают почти четыре десятка нардепов, включая главу бюджетного комитета Юрия Аристова и заместителя председателя Верховной Рады Александра Корниенко.
Если законопроект проголосуют, правительство сможет одалживать около 70 млрд грн в месяц. Это более чем в два раза превышает «безопасный» уровень, на котором настаивает Нацбанк. Что будет, если глава регулятора Кирилл Шевченко не сможет сказать «нет» и этот объем гривни будет «напечатан»? «Прогноз очень плохой», – категорически заявляет один из топ-менеджеров НБУ.
Борьба с идеологией? Интервью Шевченко и Марченко
В начале августа Forbes взял интервью у главы НБУ и главы Минфина. Как они предлагают решать проблему финансирования бюджета?
Кирилл Шевченко,
глава НБУ
У нас нет конфликта с Минфином. Это не бокс, где можно развести партнеров по углам. Это дискуссия, где одна сторона может убедить другую. Самые жаркие дискуссии у нас проходят с правительством, то есть между институциями, которые несут за это политическую ответственность.
Основная проблема – это даже не эмиссия гривни сама по себе, а дефицит. Дальше уже вопрос, из каких источников его профинансировать. Если убрать из доходов бюджета в этом году гранты, дефицит может составить 25%. Есть четыре пути покрытия.
Первый – за счет ранее накопленных резервов, которые не безграничны.
Второй – привлекать деньги на внутреннем рынке. Для этого Минфину нужно повышать ставки по ОВГЗ, к чему мы уже неоднократно призывали.
Третье – продолжить печатать гривню. Если ее не стерилизовать, это стремительно девальвирует сбережения и гривневые доходы граждан.
Четвертое – контролируемо сократить дефицит бюджета. Это оптимизация расходов и поиск источников доходов. Здесь, в частности, речь идет о возврате довоенного налогообложения. Это самый непопулярный путь, но он имеет менее негативные последствия для экономики.
Конечно, проще всего полагаться на эмиссию. Тогда политическая ответственность лежит на НБУ. Но это имеет долгосрочные последствия.
Чтобы остановить инфляцию, нужно прибегать к очень жестким мерам. Это риск инфляционно-девальвационной спирали, когда мы из-за инфляции вынуждены индексировать соцвыплаты, печатая для этого новые и новые деньги.
Это путь к утрате доверия. Мы не имеем права потерять доверие граждан к экономической политике власти. Нацбанк сделает все, чтобы у нас не было даже намека на крушение финансовой стабильности. В условиях потери контроля над экономикой нам уже не придется говорить о самом важном – как профинансировать армию.
Сергей Марченко,
министр финансов
У нас простая позиция: мы – воюющая страна, а война стоит дорого. По нашим расчетам, финансирование сектора обороны – около 30% ВВП. Еще один тезис – наши партнеры категорически не дают нам деньги на военные нужды.
Собственных доходов, генерируемых экономикой, не хватает, даже чтобы профинансировать только военные расходы. В прошлом месяце (в июле) мы собрали 87 млрд грн из налоговой и таможни.
Военные расходы – около 130 млрд грн. Вот и все. Разницу, чтобы финансировать оборону, мы должны закрывать из других источников. Их у нас одно – это ОВГЗ, которые мы продаем либо рынку, либо Нацбанку.
У нас нет такого роста доходов, чтобы в будущем обслуживать ОВГЗ, привлеченные по очень высоким ставкам. Но мы все же медленно повышаем доходность, потому что понимаем, что нужно работать с рынком.
К НБУ мы пытаемся обращаться в самую последнюю очередь. Другой вариант – увеличить доходы, что сейчас почти невозможно, или сокращать расходы. Кроме военных, у нас остались социальные. Я хочу увидеть предложения по сокращению расходов.
Мы прекрасно понимаем, что эмиссия никому не приносит пользы и это общая проблема.
Инфляция в воюющей стране – это история, которая вполне может иметь место. Но если посмотреть на страны-соседи, у некоторых показатели инфляции примерно на нашем уровне. То есть и у нас она не вызвана только эмиссией гривни, так что сделать ее низкой за счет имеющихся инструментов невозможно.
Давайте честно: учитывая масштабы вызовов, когда, например, оборонный бюджет вырос в 10 раз, и девальвация и инфляция – это те «экстерналии», которые позволяют нам балансировать ситуацию. Тот же бюджет, который абсолютно несбалансирован.
Вы нашли ошибку или неточность?
Оставьте отзыв для редакции. Мы учтем ваши замечания как можно скорее.
