Решение Кабмина и Верховной Рады забрать часть доходов у общин и направить их на военные нужды повлекло за собой бурную дискуссию и стало наглядным примером того, как тяжелые времена заставляют принимать сложные решения. История с «военным» НДФЛ продемонстрировала, насколько сложно влияние войны с Россией на местные и государственные финансы, объясняет экономист «CASE Украина» Василий Поворозник и объясняет, чем руководствовались власти страны, принимая такое решение, а также какие могут быть последствия.
В сентябре Кабинет министров подал в Верховную Раду законопроект, в котором предлагается направить так называемый военный НДФЛ на закупку техники и собственное производство оружия: 25,8 млрд грн в этом году и 93,7 млрд грн в следующем. Также правительство предложило сократить нормы отчисления обычного НДФЛ до 60% для общин, как и заложено в действующем Бюджетном кодексе.
Денежные средства должны поступить администрации Госспецсвязи на закупку спецтехники и оборудования (дронов) и Минстратегпрома на реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса. Такое решение должно быть реализовано уже с 1 октября текущего года.
Изменение порядка зачисления части НДФЛ планируется быть временным и должно продолжаться до конца 2024 года. Уже 20 сентября депутаты приняли в первом чтении проект Закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс. Проект Закона о Государственном бюджете Украины на 2024 год тоже это учитывает.
Суть вопроса
Полномасштабная война с Россией привела к мобилизации значительной части населения и резкому росту военных расходов, примерно половина из которых направляется на денежное содержание военных.
Выросло собственно количество военных в Украине и их зарплаты. Если до полномасштабной войны количество военных в ВСУ составляло 250 000 человек, то в конце 2022-го – примерно 700 000. Кроме непосредственно ВСУ, Украину обороняют и другие формирования.
Для более четкого понимания масштаба – денежное содержание военнослужащих было самой большой статьей расходов общего фонда государственного бюджета и составило почти 520 млрд грн за семь месяцев 2022 года. Это треть всех госрасходов с начала года. Поскольку военные тоже платят налоги на полученные доходы (речь идет о НДФЛ), резко возросли соответствующие начисления.
Одна из многочисленных особенностей украинской налоговой системы состоит в том, что поступления от НДФЛ распределяются между государственным и местными бюджетами. 60% шли в бюджеты общин, 15% – в областные бюджеты, остальные – в госбюджет.
С началом войны пропорция отчисления в бюджеты общин даже увеличилась (за счет госбюджета) и общая доля составила 64%.
За более чем полтора года полномасштабной войны «военный» НДФЛ стал важным источником наполнения местных бюджетов. Это произошло на фоне сокращения «традиционных» довоенных источников поступлений из-за ряда экономических и демографических причин, обусловленных войной.
Согласно правительственным данным, за время полномасштабного вторжения доходы местных бюджетов от «военного» НДФЛ увеличились в восемь раз. Для понимания масштаба – если в 2023 году прогнозируемая сумма соответствующих поступлений от «военного» НДФЛ ожидается на уровне 96 млрд грн, то в 2021-м она была на уровне 12 млрд грн.
В 2022-м, по данным Openbudget, наибольший удельный вес в структуре доходов местных бюджетов составили налоговые поступления: 394 млрд грн, или примерно 70% всех поступлений. 272 млрд грн по налоговым поступлениям – это общий НДФЛ, из которого примерно 84 млрд грн – «военный» НДФЛ. Чуть более 20% – официальные трансферты.
В результате в 2022 году местные бюджеты в целом стали профицитными в отличие от государственного бюджета. При этом общий фонд вырос на 13%, а поступления от НДФЛ выросли почти на треть.
В свою очередь такие источники налоговых поступлений, как акциз, налог на землю и другие местные налоги и сборы, просели. Собственно, во многих общинах просел и «невоенный» НДФЛ. В результате значительно возросла дифференциация общин по поступлениям.
«Супердоходы» и «нестандартные» решения
Рост поступлений от «военного» НДФЛ произошел не во всех общинах. «Супердоходы» получили общины, на территории которых зарегистрированы воинские части или учебные центры.
НДФЛ в Украине уплачивается не по месту жительства конкретного работника (а часто и не по месту фактического места работы), а по месту регистрации работодателя, что является отдельным дискуссионным вопросом. Речь идет как о прифронтовых общинах, так и о ряде общин в тылу.
Учитывая приоритетность расходов и требования военного положения, органы местного самоуправления в первую очередь осуществили сокращение всех первоочередных расходов. Однако получение неожиданно больших поступлений привело к довольно неоднозначным решениям в отдельных общинах (как объявление тендера на строительство стадиона на 150 млн грн, перекладывание брусчатки в центре Киева, закупку барабанов, кофе в стиках). Это вызвало волну недовольства и откровенного раздражения.
«Нестандартные» решения по закупкам во время войны в основном принимались в общинах, которые находились подальше от непосредственных боевых действий. В свою очередь большинство общин, которые находятся в зоне боевых столкновений или ранее были оккупированы, направляют поступления от «военного» НДФЛ на нужды зарегистрированных в общине частей ВСУ, восстановление разрушенной инфраструктуры общины или усиление собственной обороноспособности.
Аргументы за перераспределение НДФЛ
В поддержку правительственного решения по поводу перенаправления «военного» НДФЛ свидетельствуют такие аргументы, которые выражают сторонники перераспределения.
- Рост поступлений общин через «военный» НДФЛ является своего рода искусственным и обусловленным специфическими обстоятельствами в результате войны. Другими словами, рост этих поступлений не является заслугами отдельных общин. Денежное обеспечение военным платится из государственного бюджета, потому и должно возвращаться в госбюджет.
- Не все общины рационально используют «незапланированные» сверхприбыли. Кроме того, появляются свидетельства о частных случаях коррупционных договоренностей между руководством воинских частей и руководством ОМС о распределении «военного» НДФЛ.
- Экономику Украины нужно ставить на «военные рельсы», отдавая себе отчет в том, что война не закончится быстро. Военные дроны являются одним из ключевых видов вооружения, соответственно, важно наладить их производство (хотя бы крупноузловое), чтобы уменьшить зависимость от поставщиков, то есть Китая. Четкое определение приоритетов – ключевой вопрос в условиях ограниченного финансового ресурса. Грубо говоря, потребности едва ли не самой успешной в Украине реформы децентрализации в условиях войны должны уступить более насущным военным потребностям.
- В силу различных ограничений общины имеют меньшие возможности по закупке военного оборудования (в том числе те же дроны), чем централизованная власть.
Аргументы против перераспределения НДФЛ
Оппоненты правительственной инициативы по перераспределению НДФЛ выдвигают следующие контраргументы:
- Изъятие «военного» НДФЛ в государственный бюджет противоречит принципу целостности бюджетной и налоговой систем. Дело в том, что НДФЛ с военнослужащих ничем не отличается от такого же налога на доходы представителей других профессий (как-то учителей или медиков).
- Временные решения в Украине способны длиться неопределенно длительный период времени. Кроме того, изъятие у общин «военного» НДФЛ иногда расценивают как сворачивание реформы децентрализации.
- Местные власти более гибкие и мобильные в принятии решений, в частности в вопросах помощи военным и усиления обороноспособности. В свою очередь, коррупционные скандалы, связанные с обеспечением украинских военных, сеют сомнения в эффективности централизованного использования изъятого «военного» НДФЛ.
- Принятие таких радикальных изменений в бюджетном году противоречит процедурным требованиям Бюджетного кодекса.
- Для многих общин Юга и Востока Украины «военный» НДФЛ является едва ли не ключевым источником наполнения бюджета. Следовательно, финансирование как традиционных статей расходов (как-то образование или медицина), так и обусловленных войной (восстановление разрушенной инфраструктуры, усиление обороноспособности, помощь «подшефным» воинским частям) останется под вопросом. Впрочем, правительство планирует увеличить финансовую поддержку местных бюджетов через систему субвенций и дотаций.
Отдельный вопрос, возникший в истории с «военным» НДФЛ, – коммуникационное сопровождение. Очевидно, что подобное государственное решение требовало более продуманной коммуникационной поддержки. Надеемся, надлежащие выводы будут сделаны.
Вы нашли ошибку или неточность?
Оставьте отзыв для редакции. Мы учтем ваши замечания как можно скорее.
