Рабочие фундаментальные институты – база, на которой можно строить сложившиеся экономические стратегии. Так это работает в развитых странах и теоретически должно работать и в Украине. Проблема нашей страны состоит в том, что есть только предположение о функциональности базовых институтов. Это ключевая причина, почему все хорошо сложившиеся экономические стратегии катастрофически проваливаются. Как стать успешной Украине, объясняет Дмитрий Боярчук, исполнительный директор CASE Украина
Украинская экономическая политика всегда исходит из предположения, что в Украине хотя и слабые, но рабочие фундаментальные институты (судебная и правоохранительная системы), и на этот фундамент можно спокойно устанавливать любую конструкцию. Как то стратегия экономического прорыва или что-либо еще. Так это работает в развитых странах и теоретически должно работать в Украине.
Этот относительно незаметный нюанс – предположение о функциональности базовых институтов – является ключевой причиной, почему все хорошо сложившиеся экономические стратегии катастрофически проваливаются. Потому что, если ставить красивую конструкцию на фундамент, которого не существует, – уверенно стоять, как планировалось, она не будет.
Международные финансовые институты (такие как МВФ и Всемирный банк) имеют стандартный набор рекомендаций странам из серии «как стать успешными». Он включает либерализацию цен, приватизацию, дерегуляцию. Ретроспективно по всем этим стандартным пунктам (где-то меньше) Украина достигла значительного прогресса. Мы хорошо поработали.
Проблема с этими конвенционными рекомендациями состоит в том, что они рассчитывают на наличие фундамента базовых институтов в стране. Он может быть плохой, слабый, но в более или менее рабочем состоянии. Как это, например, было в Польше и Балтийских странах в начале 1990-х.
Что делать, если такие учреждения не просто «слабы», как утверждают МВФ и Всемирный банк, а фактически ненадежны и нерабочие? На этот вопрос международные финансовые организации ответа не дают. Они мыслят и работают в системе координат существующих базовых институтов, а когда на месте критического института черная дыра – программа дает сбой.
Засилье обычного права – минус
Украина – страна горизонтальных неформальных сетей (связей) и обычного права. Это удерживало нас вместе и оставляло в функциональном состоянии в первые недели полномасштабной войны, когда львиная часть государственных институтов упала в ступор.
«Писанные» законы порой близки к нормам обычного права (таким как отношение в обществе к убийству человека). Но в Украине большую часть отношений определяет самое обычное право (особенно в экономической сфере). Оно имеет высшую силу над «писанными» законами.
В случаях, где наблюдается разрыв между «писанными» законами и неформальными нормами горизонтальных сетей, появляется коррупция.
Украинцы живут, как привыкли жить, а за невыполнение норм «писанного» законодательства платят взятки тем, кто должен следить за исполнением законов. Чем больше разрыв между обычным правом и нормами закона, тем большие взятки нужно платить.
У украинских правоохранительных и судебных органов просто нет институциональной возможности, чтобы заставить общество изменить свою линию поведения согласно «писанным» законам. Более того, значительная часть законов была написана именно с целью создать этот разрыв между обычным правом и тем самым создать «рынок» для «кормления» отдельно взятых групп.
«Писанные» и неформальные правила в условиях нефункционального верховенства права
«Писанные» и неформальные правила в условиях нефункционального верховенства права
Возможно, из Вашингтона или Брюсселя разница между «слабым» и «нерабочим» верховенством права выглядит не принципиальной: оценка во многом зависит от точки наблюдения. Однако, если учесть Индекс верховенства права Всемирного банка, институциональная пропасть между Украиной и самой слабой в институциональном плане страной ЕС Болгарией приблизительно такая же, как институциональная пропасть между Украиной и Афганистаном (что фактически failed state).
Ни одна страна, которая присоединилась к ЕС, не имела опыта преодоления такой масштабной институциональной пропасти, которую должна преодолеть Украина. Учитывая это, рекомендации экспертов и должностных лиц, для которых нет принципиальной разницы в институциональном развитии между Болгарией и Украиной (то есть между «слабыми» институтами верховенства права и «нерабочими»), следует принимать во внимание с большим предостережением.
Индекс верховенства права (мировые индикаторы управления), (макс. 2,5, мин. -2,5)
Индекс верховенства права (мировые индикаторы управления), макс. 2,5, мин. -2,5 Фото databank.worldbank.org
Примечание: Индекс верховенства права отражает восприятие того, насколько субъекты могут полагаться на правила общества и соблюдают их. В частности, в части обеспечения исполнения контрактов, прав собственности, полиции и судов; а также вероятности преступлений и насилия. Дается оценка страны по совокупному показателю в единицах стандартного нормального распределения, то есть в диапазоне от примерно -2,5 до 2,5.
Позиция европейских чиновников и международных финансовых организаций по нашей институциональной проблеме очень проста – реализуйте меры, направленные на внедрение европейского законодательства, и все у вас будет хорошо.
Построение рабочих судов и функциональной системы правоохранительных органов оценивается как перспектива ближайшего будущего. И никого не смущает, что ни одна страна (кроме Грузии, и об этом позже), которая была под влиянием СССР, а ранее Российской империи, не смогла продемонстрировать хотя бы минимально удовлетворительной динамики демонтажа дискреционно-патерналистских институтов российского типа.
Европейские чиновники закладывают в основу своих политик, что обычное право, действовавшее в Украине в течение нескольких сотен лет, они смогут с легкостью переиначить в ближайшие 10 лет, принеся в Украину достаточно сложные нормы европейского писанного права. И это будет работать и никак не увеличит коррупцию.
У них перед глазами относительно успешные примеры Польши и Балтийских стран, которые были и в составе Российской империи, и под влиянием СССР. Однако, как указывает тот же индекс верховенства права Всемирного банка, эти страны никогда не интегрировали в свою жизнь российские дискреционно-патерналистские институты так глубоко, как это произошло в Украине.
Поэтому, несмотря на определенное внешнее сходство, они так легко простились со своим прошлым.
Индикатор «Верховенство права» некоторых стран Европы и Евразии в 1998 и 2022 годах
Индикатор «Верховенство права» некоторых стран Европы и Евразии в 1998 и 2022 годах Фото Worldwide Governance Indicators
Грузия, которая смогла
Единственный пример демонтажа дискреционных институтов российского типа и существенного качественного улучшения институтов верховенства права среди стран бывшего СССР это Грузия. Однако эта страна смогла добиться такого результата как раз вопреки стандартным рекомендациям международных финансовых организаций.
Руководство страны осознавало, что в условиях нерабочих институтов нельзя строить сказочные дворцы прямо в воздухе.
Основная стратегия Грузии заключалась в том, чтобы путем упрощения писанных норм, вырезанием дискреционных полномочий и либерализации политик приблизить писанное право к обычному. Тем самым фактически минимизировать «рынок коррупции».
Только после таких совершенно нестандартных и во многих случаях инновационных шагов Грузии удалось поднять качество базовых институтов с мертвой точки. На сегодня их институты верховенства права – на уровне самых слабых стран-членов ЕС.
Если у вас есть сомнение, действительно ли наши институты настолько нерабочие, как я пишу, откройте Национальную стратегию доходов до 2030 года Минфина. Среди ключевых предложений документа – предоставить фискальным органам полномочия следственных органов и судов. Минфин просит предоставить право фискалам списывать налоговый долг и доступ к банковской тайне налогоплательщика без решения суда. А также право оперативно-розыскной деятельности для таможенных органов.
Если на секунду вдуматься, зачем Минфин просит для налоговой и таможни такие полномочия, вывод станет очевидным – фискальные органы не доверяют нашим институтам верховенства права и не верят, что ситуация радикально изменится даже к 2030 году. Иначе зачем это закладывать в стратегических документах?
В отличие от экономической политики, фискальная политика очень четко видит проблему и активно учитывает отсутствие надежных институций в своей работе. Правда, своим очень специфическим образом.
В заключение
Экономическая политика должна учитывать (нефункциональное) состояние институтов верховенства права.
Приоритетом экономической и налоговой политики должна быть простота, либерализация и искоренение дискреционных полномочий в контексте ненадежного верховенства права, пока в Украине появятся функциональные правовые структуры.
Адаптация европейского законодательства должна происходить с учетом институциональной слабости Украины и соблюдения приоритета простоты и минимизации дискреции в экономической и налоговой политике.
Эта статья подготовлена на основе отчета «Устойчивый экономический рост в условиях субоптимальных институций в Украине», подготовленного Дмитрием Боярчуком, исполнительным директором CASE Украина, и Владимиром Дубровским, старшим экономистом CASE Украина, при поддержке Центра международного частного предпринимательства (CIPE).
Вы нашли ошибку или неточность?
Оставьте отзыв для редакции. Мы учтем ваши замечания как можно скорее.
