Глава Государственной аудиторской службы Алла Басалаева об обвинении в «саботаже» закупок Министерства обороны, скандальном постановлении Кабмина, признающем прибыль убытками государства, о знакомстве с Портновым и принципах работы ГАСУ. Интервью
До недавнего времени в Украине мало кто знал о существовании Государственной аудиторской службы (ГАСУ). Сейчас это одна из самых скандальных госструктур. Причина – отчеты Госаудитслужбы, где она признавала убытками государства прибыль компаний-поставщиков Минобороны.
Еще в июле с критикой службы выступил тогдашний министр обороны Алексей Резников, назвав ее выводы абсурдными. ГАСУ аргументирует свои выводы постановлением Кабмина №335, которое регулировало оборонные (и не только) закупки с начала полномасштабного вторжения. В то же время Минобороны и бизнес с этим не согласны.
И хотя это постановление отменили в июле 2023-го, такие «убытки» до сих пор могут служить основанием для уголовных дел. Первым известным кейсом стало дело ГБР в отношении компании-поставщика транспорта для ГСЧС «Пожмашина».
Еще один громкий кейс – обвинение в адрес ГАСУ со стороны конструкторского бюро «Луч». Проверки Госаудитслужбы «ставят под вопрос выживания оборонно-промышленного комплекса Украины», заявили в КБ.
Несмотря на столь громкие обвинения, глава Госаудитслужбы Алла Басалаева, 42, возглавляющая ведомство с ноября 2022-го, до последних недель не комментировала действия ГАСУ. В интервью Forbes она ответила на многочисленные обвинения и разъяснила позицию ГАСУ по поводу аудитов Минобороны и других госструктур.
Содержание
1. Чем занимается Госаудитслужба и как она оказалась в центре скандала
2. Скандальное постановление и прибыль бизнеса как убыток государства
3. Кейсы компании «Пожмашина» и КБ «Луч»
4. Тупик в вопросе «убытков» государству от поставщиков для армии
5. Вопрос безопасности поставщиков Минобороны и кейс «Укрэнерго»
6. Транзит от ЦИК в Госаудитслужбу и знакомство с Портновым
Интервью сокращено и отредактировано для ясности.
Чем занимается Госаудитслужба и как она оказалась в центре скандала
Какие задачи должна выполнять Госаудитслужба?
Проверка эффективности использования бюджетных средств. Мы идем не к бизнесу, а к распорядителям. В 2023 году мы охватили контролем 1,4 трлн грн.
Наша деятельность за девять месяцев 2023-го демонстрирует эффективность по показателю окупаемости. Это то, что государство тратит на существование Госаудитслужбы (и сколько оно возвращает в бюджет, – Forbes ). За предыдущие годы было 150–200%, в этом – 760%.
Но вы не коммерческая структура, вряд ли эффективность госоргана определяется таким образом. Та же налоговая собирает по 60–80 млрд грн в месяц, а государство тратит на нее гораздо меньше.
Я имею в виду средства, которые объекты контроля добровольно вернули государству, согласившись с выявленными нарушениями. Это более 4 млрд грн. Я считаю, что это эффективный показатель. Если говорить об общей сумме выявленных нарушений, там вообще космическая цифра – 375 млрд грн.
У нас есть четыре контрольных мероприятия. Ревизия, аудит, проверка закупок – это постконтроль, а превентивно работает только мониторинг закупок. Это аудиторы работают в кабинете Prozorro, и потом мы делаем выводы. Они могут быть достаточно суровыми – расторгнуть договор или объявить новый тендер.
Обязаны ли распорядители выполнять это?
Нет. Им ничего сейчас за это не будет, и в этом проблема. Госаудитслужба определена главным органом контроля средств, направленных на восстановление.
Мы инициировали изменения в закон, соответствующие законопроекты зарегистрированы в парламенте. Они предусматривают четкий перечень существенных нарушений, влияющих на проведение закупок, а также механизм блокирования Госказначейством движения денег, пока нарушения не устранят.
Обвинения в адрес ГАСУ продолжаются уже не первый месяц, почему вы до сих пор почти не выходили в публичную плоскость со своей позицией?
Я не политик, я госслужащий. До этого я считала, что я должна не популяризировать деятельность своей структуры, а качественно выполнять свою работу. Но кому-то, наверное, закрыли кислород в получении сверхприбылей.
Все, кто имел сверхприбыли, сейчас активны в медиапространстве. При этом ни одного иска от бизнеса к Госаудитслужбе нет. Если вы считаете, что мы не правы – идите в суд.
Впервые меня возмутила ситуация, когда экс-министр обороны Резников сказал, что ГАСУ «нашла зацепку». Я считаю, что он хотел отвлечь внимание от реального количества нарушений, которые были в то время в Минобороны. Нарушения, связанные с учетом прибыли в контрактах – это 2,4 млрд грн. В целом же их значительно больше: дебиторская задолженность МО – 67,8 млрд грн по состоянию на 31 декабря 2022-го.
То есть эти 2,4 млрд грн прибыли – это капля в море. А «зацепка» называется нормативно-правовой документ – постановление Кабмина, разработчиком которого и было Минобороны.
Впервые меня возмутила ситуация, когда экс-министр обороны Резников сказал, что ГАСУ «нашла зацепку». Я считаю, что он хотел отвлечь внимание от реального количества нарушений, которые были в то время в Минобороны Фото Getty Images
Скандальное постановление и прибыль бизнеса как убыток государства
Речь идет о постановлении №335, не предусматривающем прибыль поставщика. Почему ГАСУ следует ему, а не правительственному постановлению №363, где есть прибыль и с разъяснением относительно которого выступало, в частности, Минэкономики?
До войны действовало постановление №363 об оборонных закупках, что действительно предусматривало прибыль в составе цены. Но расчет цены происходит по постановлению №309 (т.е. постановление №363 оговаривает расчет прибыли, а №309 – всей цены, где прибыль – только одна из составляющих, – Forbes ).
В марте 2022 года было принято другое постановление – №335. Там указано, что при расчете цены учитывается все: налоги, сборы, операционные расходы и т.д. Но прибыли здесь нет. И четко прописано, что постановление №309, включающее расходы и прибыль, не применяется.
Разработчиком постановления №335 был именно Минобороны. Минэкономики его согласовало, а Кабмин принял. ГАСУ не участвует в заседаниях правительства. Мы используем то, что оно принимает.
Почему тогда Минэкономики выходило с разъяснением о постановлении №363?
Медиа трактовали его не так, как есть на самом деле. В Минэкономики сказали, что постановление №363 могло бы применяться. Да, но если бы все [компании-поставщики] шли на торги, где есть конкуренция.
Чтобы заключать договоры по постановлению №363, пожалуйста, идите на торги. Но те, кто сейчас так возмущается работой ГАСУ, работают по прямым договорам без процедур, определенных для оборонных закупок.
Кроме того, все договоры с Минобороны заключены с учетом постановления №335. К примеру, в преамбуле к соглашению между КБ «Луч» и Минобороны, заключенному в апреле 2022-го, указано: «Договорная цена поставки определена на основании постановления №335».
Меня удивляет, почему молчит правительство, когда весь негатив идет на ГАСУ, в то время как мы не участвуем в разработке постановлений.
Вам не кажется странной ситуация, когда украинские поставщики для армии не могут получать прибыль, а зарубежные могут?
Да, поэтому я как юрист была готова принять участие в дискуссиях. И анализировала, каким образом выходить из ситуации. Но я не законодатель.
Почему Кабмин так долго ничего не делал?
После того, как появились результаты ревизии, мы подняли вопрос о необходимости внесения изменений в постановление. У нас было множество совещаний и с премьер-министром, и с министром финансов, и с министром обороны. Мы все согласились с необходимостью принять постановление №736, где предусмотрена прибыль.
Это произошло до или после встречи президента с бизнесом 29 июня? Предприниматели, в частности, жаловались на выводы ГАСУ.
Постановление было принято в июле. Но мы нарабатывали изменения с мая.
То есть до мая и вы проблемы не видели, и бизнес не жаловался?
Бизнес почему-то только сейчас стал понимать последствия постановления №335. Мы завершили ревизию Минобороны в марте 2023 года. Если бы мы ошибались, нас бы уже завалили исками.
Был один из вариантов – распространить постановление №736 на все контракты, заключенные с февраля 2022 года. Но здесь возникает другая проблема – ст. 58 Конституции.
Замминистра экономики Надежда Бигун заявляла в интервью: «Лишь 1,3% из выявленных нарушений имеют отношение к вещам, влияющим на неэффективное использование денег, а подавляющее большинство касается формальных нарушений… Большое количество нарушений, фиксируемых работниками ГАСУ, в судах признаются несущественными». Соглашаетесь ли, что подход службы слишком формалистический?
Никакого бюрократического подхода нет, наши цифры говорят сами за себя – мы вернули в бюджет почти в восемь раз больше, чем государство потратило на содержание ГАСУ. Такого раньше никогда не было.
Комментарий Бигун касался только одного из четырех наших контрольных мероприятий – мониторинга закупок. Хотя на самом деле я считаю его самым эффективным, потому что остальные – это постконтроль, когда есть нарушения, но деньги в госбюджет уже не вернуть.
Избежать таких историй поможет только качественный и всесторонний мониторинг закупок. В этой связи мы очень плодотворно сотрудничаем с Минэкономики, потому что министерство уполномочено формировать политику в сфере закупок. В частности, в законе прописано пять оснований для привлечения ГАСУ к мониторингу закупок. Одна из них – индикатор риска.
Замминистра экономики Надежда Бигун заявляла в интервью: «Лишь 1,3% из выявленных нарушений имеют отношение к вещам, влияющим на неэффективное использование денег, а подавляющее большинство касается формальных нарушений… Большое количество нарушений, фиксируемых работниками ГАСУ, в судах признаются несущественными» Фото пресс-служба Минэкономики
Как они работают?
Это автоматизированный процесс в системе Prozorro. Я выступаю за то, чтобы не было ручного режима и система автоматически показывала рисковость операций на каждом шагу. Тогда мы получаем сигнал о возможном нарушении и присоединяемся к мониторингу.
Он действительно очень эффективен. В 2023-м количество исков субъектов контроля уменьшилось, а количество самих мониторингов увеличилось.
Имеют ли основания слова о том, что суды часто признают претензии незначительными?
Что значит часто? Я не знаю, какими она данными оперировала. Есть разная практика. Также можно сказать, что часто и не признавали. За период с января по сентябрь 2023-го проведено 9000 мониторингов. И только 7% из них обжаловано.
Мы говорим, прежде всего, о поставщиках для армии, а это сенситивный вопрос. Один из бизнесменов, также имеющий претензии к ГАСУ, спрашивал: почему служба, увидев проблему, не могла приостановить проверки, унормировать это на уровне Кабмина, и уже потом возобновить их?
Мы начали ревизию Минобороны в сентябре 2022-го, а закончили в марте 2023-го. Это 110 воинских частей. Я не член правительства, а профильный министр в то время не менялся. Видимо, он мог сказать: «Беда, надо что-то делать». Почему он не попросил коллег или не инициировал принятие изменений в постановление?
Я его не разрабатывала и за него не голосовала. Почему ответственность ложится только на ГАСУ?
Но ведь это не так было, что с сентября по апрель проводили аудит, и только в апреле стало понятно, что что-то не так?
Это можно у бывшего министра обороны спросить, ведь они заключали контракты по тому постановлению.
Относительно контрагентов Минобороны. Сколько этих кейсов вы проверили и какую сумму ущерба государства установили?
Из 1100 контрактов 547 стали объектами исследования. Всего 81 контрагент, где прибыль включена в состав цены. Убытками государства мы признали только сумму по уже выполненным контрактам – это 2,4 млрд грн. Если бы были выполнены все соглашения, то размер ущерба достиг бы 6 млрд грн.
Но в июле приняли постановление №736, которое коренным образом меняет ситуацию. Оно предполагает включение прибыли не только в будущих контрактах, но и в заключенных ранее, но пока не выполненных до конца.
Условно, если у вас есть длительный договор с апреля, вносите изменения в соглашения и распространяйте действие постановления №736, все просто. Но это пока не все контрагенты понимают.
Самое интересное, что подобные проверки прошли ГСЧС, ГБР, пограничники, Минобороны. Все работали на основании постановления №335. Везде тихо, кроме Минобороны.
Кейсы компании «Пожмашина» и КБ «Луч»
В случае с ГСЧС есть громкий кейс «Пожмашины».
Я знаю этот кейс. ГСЧС во Львовской области акт о выводах ревизии подписала «без возражений». Почему снова вопрос к Госаудитслужбе? «Пожмашина», идите в ГСЧС, не я ведь с вами контракт заключала. Также, если не согласны с выводом ревизии – идите в суд.
Но ведь не от ГСЧС требуют вернуть 3,4 млн грн прибыли. И Госбюро расследований возбудило уголовное дело именно против «Пожмашины».
«Пожмашина» не единственный контрагент ГСЧС, и выводы относительно остальных компаний у ГАСУ такие же. Почему ГБР пришло только в «Пожмашину»?
Мы уже говорили, что ГАСУ не требует от «Пожмашины», как и от других, возвращать полученную прибыль. Это не наши полномочия.
Государственное бюро расследований открыло дело против предприятия «Пожмашина» из-за поставок транспортных средств Государственной службе по чрезвычайным ситуациям и получения за это прибыли, сообщил генеральный директор компании Олег Аверьянов Фото предоставлено пресс-службой
Но это первый известный случай, когда после аудита ГАСУ возбуждают уголовное дело. Здесь речь уже не о деньгах, а о том, что кто-то может сесть в тюрьму.
Это лучше спросить у ГБР. Выводы ГАСУ по поводу всех контрагентов управления ГСЧС во Львовской области одинаковы, но претензии высказывает только «Пожмашина».
Я не виню СМИ, но это уже манипуляции, когда звучат обвинения, что ГАСУ останавливает изготовление высокоточных ракет… Я что, пришла и рубильник им где-то выключила? Мы работаем с документами, далекими от технологического процесса. Но все растиражировали новость «Луча». С ГСЧС так же.
Вы упомянули КБ «Луч», расскажите, в чем причина столь серьезной публичной реакции с их стороны?
Не понимаю, почему они решили, что мы пошли с ними воевать. «Луч» – такой же объект контроля, как и остальные 400, что закреплены за центральным аппаратом ГАСУ. Мы включили «Луч» в план в соответствии с приказом от 20 июня 2023 года. А я читаю, что якобы мы пришли из-за их медийных выступлений.
Кроме того, мы вышли на «Луч» по обращениям правоохранительных органов от 29 ноября и 19 декабря 2022 года.
Что это за обращения?
В рамках изучаемых нами эпизодов в Минобороны правоохранительные органы дают свою оперативную оценку и просят проверить те или иные факты. Мы были в процессе ревизий, в течение которых правоохранители обращались с запросами о необходимости проверки некоторых фактов. Это материалы уголовного дела, так что обстоятельства выдавать не могу.
Это было в декабре 2022-го. Мы правоохранителям сообщили, что очень много проверок, так что спланируем на будущее. Вышел сентябрь 2023 года. То есть я уже девять месяцев «спешила» в «Луч» на проверку.
Нас их прибыль беспокоит в последнюю очередь. Нас волнует эффективное использование бюджетных средств. Они являются исполнителем обширной бюджетной программы, отдельно финансируемой правительством.
Увидели ли вы в КБ «Луч» что-нибудь такое, что могло вызвать такую их острую реакцию?
Я еще не успела там ничего увидеть. А они говорят, что мы уже трижды к ним приходили. Хотя на самом деле предыдущая ревизия «Луча» была еще в 2013 году.
Тупик в вопросе «убытков» государству от поставщиков для армии
Если подытожить, правильно ли я понимаю, что проблему отсутствия прибыли в калькуляции цены решило постановление правительства №736, но оно не решает проблемы тех контрактов, которые уже были выполнены по постановлению №335?
Вот мы сейчас получили постановление Верховной Рады и поручение. По-моему, это постановление имеет немного политическое содержание. Верховная Рада – это законодательный орган, так что принимайте закон. В теле закона укажите, что прибыль должна быть в заключительных положениях – действие этого закона распространяется на все контракты с 24 февраля. Или просто: закон вступает в силу с 24 февраля 2022 года.
Но есть юридическая составляющая – закон обратной силы не имеет.
То есть выходит, что тот 81 контрагент, о которых вы говорили, обречен на то, что к ним придет ГБР? Есть ли вообще какой-нибудь выход?
Решение проблемы лежит в законодательной плоскости.
Но ведь вы сами процитировали, что Конституция запрещает. Если парламент примет закон, все равно проблемы этих компаний не будут решены.
Я, например, не применить постановление не могу, потому что позже, когда эту прибыль освоят предприятия, ГБР придет ко мне. Они скажут: а почему ты допустила расход 6 млрд грн из бюджета? Это не формальный подход, а нормативный, иного постановления нет.
Нам нужно либо политико-правовое решение – садиться и решать законом, либо постановлением Кабмина. Но это не я должна решать.
А постановление как может решить?
Так же, как и закон. У нас сейчас правительству предоставлены полномочия нормотворчества в части закупок.
Но почему тогда в постановлении №736, которое решило проблему будущих и действующих контрактов, это не учли?
Наверное, все тот же запрет ст. 58 Конституции.
Вопрос безопасности поставщиков Минобороны и кейс «Укрэнерго»
Один из бизнесменов выдвигал еще один упрек: из-за подобных скандалов компании-поставщики Сил обороны оказываются в публичной плоскости, после чего у них случаются «прилеты» от россиян. Как у вас устроена система с раскрытием такой информации?
У нас все очень строго, мы ничего не раскрываем.
Вы говорили о 81 поставщике, который имеет нарушения по постановлению №335. Можете ли вы раскрыть их названия, например, в ответ на журналистский запрос?
Нет, это государственная тайна.
То есть эти компании – КБ «Луч», «Пожмашина» и т.п. – сами выходят в публичную плоскость?
Да.
Не связанный с оборонкой, но очень громкий кейс – «Укрэнерго». Фантастическая сумма нарушений в 68 млрд грн. 36 млрд грн связано с неправильно указанной строкой в одном из разделов. Позже это исправили, но нарушение осталось.
Квалификация финансовых нарушений очень большая, и это у нас шло последней строкой: «Среди прочего, вы немного нарушили ведение бухгалтерского учета, вам следовало писать несколько по-другому». Все. Это просто сумма, она не пошла в квалификацию потерь, ущерб.
Они действительно ошиблись – мы просто на это обратили внимание. Уже есть решение суда от 10 октября 2023 года, подтверждающее правомерность выводов Госаудитслужбы.
Эта ошибка не используется правоохранителями в уголовных делах?
Нет, там нет ничего. Мы даже требование не выдвигали по этому эпизоду.
Глава Госаудитслужбы Алла Басалаева Фото предоставлено пресс-службой
Я так понимаю, у «Укрэнерго» есть и более серьезные кейсы? Какие там потери?
Есть серьезные кейсы, потери там достаточные. Но они не являются материалами уголовных дел, это тайна следствия. Там несколько очень грубых нарушений, связанных с отпуском электроэнергии компаниям-энерготрейдерам.
Было несвоевременное присвоение статуса «дефолтный»/«преддефолтный». Наличие статуса «дефолтный» запрещает энерготрейдерам быть участником рынка электроэнергии.
В то же время компании отобрали электроэнергию, а с государством не рассчитались. В таком случае «Укрэнерго» имеет банковскую гарантию. Но пока «Укрэнерго» смогло обратиться в банк за взысканием гарантии, энерготрейдер вывел деньги со счета. Второй случай подобный.
Третий пример связан с выполнением договорных обязательств по строительству ЛЭП с компанией-нерезидентом. Там контракт большой, и определенные участки работ должны были быть выполнены в конкретный срок. Работы не выполнены, деятельность не осуществлена и срок исковой давности истек. Компания-нерезидент после истечения установленных контрактом сроков не обеспечила завершение всех работ. «Укрэнерго» претенциозно-исковую деятельность не совершало, а срок исковой давности истек.
Аудит «Укрэнерго» – это тоже плановая история?
Глава правления «Укрэнерго» Владимир Кудрицкий сам обратился с просьбой провести аудит. Когда я пришла на должность, он уже продолжался.
Транзит от ЦИК в Госаудитслужбу и знакомство с Портновым
Как вы попали в Госаудитслужбу?
Это предложение, сделанное мне ввиду достаточного опыта работы.
А кто вам ее сделал?
Люди, ответственные за сохранение эффективности использования бюджетных средств.
Это Минфин?
Это несколько структур – и Минфин, и Кабмин, и Офис президента.
Но все же кто-то первый к вам обратился.
Предложение поступило сразу от нескольких структур, и меня пригласили на собеседование.
А в ОП вы с кем общались?
В том числе и с президентом.
Правда ли, что у вас дружеские отношения с Андреем Портновым?
Это полная чушь. Меня удивляет, что некоторые авторитетные медиа берут то, что было когда-то написано в «сливных бачках».
С Портновым мы были поверхностно знакомы, как и многие юристы. Я работала в ЦИКе после Оранжевой революции до 2012-го. Это достаточно много, чтобы знать многих политиков или юристов-специалистов, адвокатов и т.д.
Я возглавляла отдел представительства интересов ЦИК в судах. Но понимала, что расти выше в рамках комиссии уже некуда и где-то в 2008–2009 году решила попробовать себя в статусе судьи.
Будь я причастна к тем лицам, с которыми меня связывают, наверное, я бы не ждала в кадровом резерве окружного суда три года.
Но в 2012-м изменилось законодательство, все резервы обнулились, если хотите быть судьями – сдавайте ряд экзаменов, психологические тесты, семь кругов ада. Если бы все было так просто, я бы все эти этапы не проходила.
А сейчас вы общаетесь с Портновым?
Нет. Это все слухи, которые придумывают отдельные фигуранты наших проверок.
Вы нашли ошибку или неточность?
Оставьте отзыв для редакции. Мы учтем ваши замечания как можно скорее.
